深化户籍制度改革圆广大农民进城梦

11月4日，《河南省人民政府关于深化户籍制度改革的实施意见》(以下简称《意见》)正式出台。《意见》旨在促进我省有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，实现全省新型城镇化健康、有序、可持续发展。

作为全国户籍人口第一大省、传统农业大省，河南户籍制度改革事关亿万百姓福祉，也是我省推进以人为核心的新型城镇化建设的一项重大任务，既要统筹考虑，又要因地制宜、区别对待。《意见》提出，要坚持积极稳妥、规范有序推进改革，要尊重城乡居民自主定居意愿，要推动大中小城市和小城镇协调发展，更要维护好进城落户农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。

立足省情户籍制度改革坚持四个原则

问：《河南省人民政府关于深化户籍制度改革的实施意见》（以下简称《意见》）已正式出台。我省深化户籍制度改革有何重要意义？

习近平总书记强调，推进人的城镇化重要的环节在户籍制度，加快户籍制度改革，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。河南作为全国户籍人口第一大省、传统农业大省，出台深化户籍制度改革政策是对党的十八大，十八届三中、四中全会精神的贯彻落实；是实现城乡统筹协调发展，圆广大农民的

进城梦，使亿万农业转移人口共享改革红利的一项重大举措；也是彻底破除城乡二元结构体制，推进以人为核心的新型城镇化建设的一项重大任务。

问：请简要介绍一下《意见》出台的背景和过程。

省委、省政府对深化户籍制度改革高度重视，从去年开始，省政府组织省公安厅、省发改委、省教育厅、省人社厅等12个部门，（下转第二版）

全省建立居住证制度

我省将出台居住证管理办法，建立健全以居住证为载体、与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。

办理条件

公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，在居住地申领居住证。

享有的基本权利

居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利；

逐步享有的权利

以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利。

成立了户籍制度改革专项小组，进行专题调研，开展《意见》研究起草工作。在此期间，省委书记郭庚茂、省长谢伏瞻多次听取工作进展情况汇报，提出了明确要求。9月28日，省委全面深化改革领导小组会议审议通过了《意见》；10月28日，省政府第42次常务会议审议通过了《意见》，11月4日以省政府文件形式正式出台。

问：我省推进户籍制度改革有哪些基本原则需要遵循？

户籍制度改革涉及面广，政策性强，河南的省情和现状决定了统筹推进户籍制度改革面临的情况更复杂、难度更大。基于此，在制定《意见》时，提出了四个基本原则：一是坚持以人为本。紧紧围绕以人为核心的城镇化，依法保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。二是坚持自愿、分类。充分尊重农民意愿，不能采取强迫办理落户的做法。三是坚持存量优先，有序引导增量。有序引导人口流向。四是坚持突出重点，统筹协调。着力提高县域城市、城镇吸纳农业转移人口的能力，增强中小城市和小城镇经济集聚能力，推动大中小城市和小城镇协调发展。

因地制宜实施差别化落户政策

问：《意见》提出要进一步调整户口迁移政策，并对应不同层次的城市类别标准因地制宜、“因城施策”。如何理解这一举措？

户籍制度改革是一项复杂的系统工程，是“牵一发而动全身”的基础性改革，特别是河南农村人口基数大，不同层次城市的综合承载能力不平衡，在户籍改革政策制定时，既要统筹考虑，又要因地制宜、区别对待。这次户籍改革将全省划分为建制镇和小城市、中等城市、大城市、省会城市四个层次，实施差别化落户政策：一是全面放开建制镇和小城市落户限制；二是进一步放开中等城市落户条件；三是有序放宽大城市落户限制；四是合理确定省会城市落户条件。

这四个层次划分既与国务院的有关意见相一致，又与河南实际相符合，进一步降低了农民进城落户的门槛，也给地方留有了一定的政策空间。

问：“坚持存量优先，有序引导增量”是我省户籍制度改革的一项基本原则。为何要制定这一原则？

我省人口基数大,城镇化水平较低,立足省情,户籍制度改革必须坚持积极稳妥、规范有序，充分考虑能力和可能。我省有2000多万的流动人口常年在外务工，省内省外流动人口数量基本相当，各有约1000万人。其中有一部分人进城时间较长、就业较为稳定，已基本适应了城市化的生活。坚持存量优先原则，就是要优先解决这些进城时间长、有能力在城镇稳定就业和生活的人员落户，也就是“半城镇化”人口的落户问题。有序引导增量，就是要合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择,有序引导人口流向。为此，《意见》将“重点解决一批已进城就业定居农民工落户问题，成建制转化一批城镇棚户区和城中村居民，有序转移一批农村富余劳动力”，作为到2020年户籍制度改革的发展目标之一，到2020年努力实现1100万左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，全省常住人口城镇化率达到56%。

维护“三权”织就进城农民安全网

问：对进城落户农民，《意见》将如何保障他们的合法权益？

《意见》明确提出“现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”。同时从多个方面完善机制，切实保障进城落户农民合法权益。

完善进城落户农民原有权益处置机制，维护好农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权这“三权”是其中重要内容。为此，在工作中要把握好三点：一是坚持依法依规。土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权。维护“三权”，符合十八届四中全会依法治国精神，符合现阶段经济社会发展的规律,符合农民群众的意愿。二是遵循经济规律。就是要打破城乡二元结构体制，用市场的办法推动城乡要素的合理流动和资源的有效配置，增加农民收入，减少农民进城的成本。三是尊重群众意愿。农民进城落户是一个长期的历史过程，在推进实施进程中，一定要充分尊重农民意愿，不搞指标分配，不搞层层加码，不得强制剥夺进城落户农民权益，让农民进退有路。

同时，《意见》还对进城落户农民在义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、计划生育、住房保障等方面完善配套保障机制提出了要求；建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制、财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，提高基本公共服务的能力和水平，为广大进城农民织就“安全网”。

统筹推进深化改革需狠抓落实

问：贯彻执行《意见》，深化户籍制度改革，下一步我省将如何做好配套落实工作？

省政府《意见》是就全省而言的。需要各地在贯彻落实过程中，既积极探索，又尊重客观规律和群众意愿，根据本地社会发展水平和城市综合承载力，因地制宜科学制定符合群众意愿的农业转移人口迁移目标、任务、政策和措施。做到顶层设计更加缜密，操作措施更为细化，工作推进更为稳妥。比如《意见》提出省会城市要建立完善积分落户制度，这就需要郑州市结合实际，出台具体的办法和细则。省直相关部门也要尽快制定配套政策，比如在维护农民权益方面，《意见》对维护“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”有了明确要求，这就需要加快对“三权”的确权、登记、颁证，真正让农民吃上“定心丸”。还比如《意见》提出要建立居住证制度，这就需要公安机关认真研究，及早出台居住证的相关管理办法。像这样的基础性工作还有很多，必须要抓实抓具体，以回应社会关切，满足群众需求，确保户籍制度改革稳步推进。

◎延伸阅读

义马：打破户籍限制推进城乡一体化

2005年，义马市被确定为河南省七个城乡一体化试点市之一，由此掀开了义马城乡一体化发展的新篇章。

为加快推进城乡一体化，义马市首先对原有的行政管理体制进行了改革，2005年在乡镇机构改革中撤销乡镇建制，全部改设为涉农办事处，赋予城市管理职能。2007年，全市20个行政村全部改为社区居委会，成为全省唯一一个取消农村建制，全部实现城市化管理的县市。同年，该市出台《义马市实施一元化户籍制度改革暂行办法》，取消农业和非农业性质之分，将城乡居民户口统一改为义马市居民户口。

为实现“农民市民化，农村城市化”两大目标，义马市着力实施产业带动、设施延伸、集中居住、民生保障、体制创新五大工程，率先实现了城乡义务教育阶段全免费；率先实施农村最低生活保障制度并实现城乡低保并轨；率先启动了覆盖城乡的居民医疗保险；率先启动了覆盖城乡的居民社会养老保险等。

该市还打破城乡界限，建设农民集中居住区。截至目前，义马市20个涉农社区有18个开工建设了居民集中居住区。③10

◎他山之石

广东：流动人口服务管理“一证通”

2008年5月，广东省推行以居住登记和居住证制度为核心的流动人口服务管理“一证通”制度，在全省范围内推行居住证取代暂住证制度。

“一证通”制度强化了对流动人口基本权益和公共服务的保障，特别是对流动人口广泛关注的“入户入学政策”予以明确：居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满五年、有稳定职业、符合计划生育政策的，其子女接受学前教育、义务教育应当与常住户口学生同等对待；居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满7年、有固定住所、有稳定职业、符合计划生育政策、依法纳税并无犯罪记录的，可以申请常住户口。

2010年6月，广东省又率先出台意见，依据流动人口居住年限、缴纳社会保险、纳入就业登记等条件，分档设定分值，按照得分高低有计划地解决流动人口落户问题。该省居住证采用cpu芯片ic卡，不仅可以记载流动人口的基本信息，还可以满足记载流动人口社保、计生、医疗、金融等信息功能拓展需求，使居住证成为在粤流动人口的“社区通”、“企业通”、“商务通”和“政务通”。