着力推进产权制度改革赋予农民更充分权能

农业部农村经济体制与经营管理司 张红宇

习近平总书记在小岗村的农村改革座谈会上指出，深化农村改革需要多要素联动，着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。探索推动农村集体产权制度改革，是十八届三中全会的明确要求，是全面深化农村改革的重要任务，五中全会进一步提出要完善农村集体产权权能。这项改革涉及农民切身利益，情况十分复杂，在一些集体资产雄厚、可支配财产众多的发达地区和城市郊区，产权制度改革是当前和今后一段时期农村改革的重中之重。总体来看，在具体推进改革中，必须切实把握好农村产权制度改革的基本方向，赋予农民充分权能，确保农村集体产权制度改革沿着正确的方向健康发展。

集体产权制度改革必须跟上整体发展节奏

以土地集体所有为基础的农村集体所有制，是社会主义公有制的重要形式及其优越性的充分体现。经过30多年的发展演变，农村产权制度已越来越难以适应当前“四化同步”发展的要求，必须加以改革；但这项改革涉及面广，覆盖所有农村，难度极大。从各地实践看，探索产权制度改革的步伐从未停止，但到目前为止依然没有一个标准模式能做到“一改解千愁”，足以表明改革难度之大、任务之巨、形势严峻，是典型的改革深水区和硬骨头。突出表现在：一是前无古人。农村集体资产的产生、积累、维护和制度改革，都没有历史经验可循；二是旁无借鉴。农村集体所有制乃中国特有，国外无直接的先进经验可鉴；三是情况复杂。截至2014年底全国农村集体账面资产村均447.3万元，但东部地区资产总额超过全国的3/4，部分富裕村资产数以亿计，但更大多数的是空壳村、负债村，区域、个体差别甚大，情况十分复杂；四是影响广泛。改革农村集体产权制度，不仅是做大蛋糕的问题，更大程度上是如何分蛋糕，各种利益矛盾交织，稍有不慎将影响社会稳定。

准确把握农村集体产权制度改革的三大目标

建立健全农村集体产权制度，必须以保护农民集体经济组织成员权利为核心，以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点。总结各地实践看，农村集体产权制度改革要朝三个方面努力。一是构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的中国特色社会主义农村集体产权制度。归属清晰就是明确农村集体资产的产权归谁所有，权责明确就是确定成员的权利和责任，保护严格就是依法保护组织及其成员的合法产权，流转顺畅就是促进农村集体资产有序进入流转交易市场。二是建立符合市场经济要求，有利于管好用好集体资产，实现集体资产保值增值的农村集体经济运行新机制。三是形成有效维护农村集体经济组织成员物质利益和民主权利，较为完善的农村集体经济治理结构。

精准聚焦农村集体产权制度改革的两大领域

总体来看，集体产权制度改革应聚焦两大领域：即农村资源性资产和经营性资产。

对于山林、耕地、湿地、水面等资源性资产，改革的重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，实现物权化保护；对于经营性资产，应聚焦三个方面问题：一是成员资格问题。要保障集体经济组织成员的财产权利，必须清晰界定集体经济组织成员身份。现在苏南、上海、珠三角等地农村产权制度改革面临的第一个难题就是成员资格界定，如广东南海的改革一共有18种成员身份，涉及100多种情况，十分复杂。二是股权设置问题。股权类型主要包括个人股和集体股。村社干部希望设集体股，以承担村里的公益事业建设，农民群众希望全部量化到个人，避免村里出现“小金库”，争论较大。三是股权管理问题。实践中围绕人口变动因素主要有动态管理、静态管理两种模式。绝大多数地方采取静态管理模式，实行“量化到人、确权到户、户内共享”。

赋予农民群众更充分权能

深化农村改革的核心目标是释放改革红利、增加农民福祉，作为深化农村改革重要内容的产权制度改革更是应将赋予农民充分权能作为出发点和落脚点。具体而言，重点要赋予农民对集体资产股份的“六项权利”，即占有权、收益权、有偿退出权及抵押权、担保权、继承权。对于不同的权利要有不同的要求和实现形式。首先，对于占有权和收益权，要无折扣地全面赋予。其次，对于退出权和继承权，要进行稳妥试点探索。现行法律对农村集体资产股份的有偿退出权和继承权没有明确规定，都需要试点探索明确。其三，对于担保权和抵押权，要慎重赋予。经营性资产的担保抵押与土地经营权的担保抵押相比，前者要复杂得多；一块土地拥有10年的经营权，抵押5年没问题，但如果将经营性资产的股份拿去抵押，只能抵押股份带来的收益，且这个收益难以计算，风险很大。因此，抵押及担保权要在封闭运行、风险可控的试点基础上慎重赋予。

充分挖掘壮大集体经济的实现路径

探索发展壮大农村集体经济是产权制度改革的前提基础和要义所在。发达地区发达的原因多种多样，但其中集体经济发达肯定是一个；不发达地区的原因也多种多样，但其中完全没有集体经济肯定是一个。怎么发展集体经济，发达地区有自己的做法，但不发达地区在发展集体经济上也可以做文章。从各地实践看，现在有的地方正在积极探索，通过多种形式发展壮大集体经济，主要有三条路径：一是通过土地入股、农户入社，组建土地股份合作社，以解决土地细碎化和产出能力低下等问题；二是以集体林场、土地、水塘等资源性资产，以及财政补助形成的资产等作为出资，引入工商资本或新型技术开发，发展农村混合所有制经济；三是探索将精准扶贫到户的财政补助资金、各级财政投入村集体的建设项目资金等，作为村集体经济组织或农户的股金。总之，发展壮大集体经济的路径很多，关键在于立足实际，充分挖掘。